”ANSKAFFELSESFORSKRIFTEN”

MED MYE NYTT FOR STAT OG KOMMUNE

 

Av advokat Hans Cappelen

 

Etter mange runder med diskusjoner om hvilke krav vi skal sette  til offentlige innkjøp og kontrakter, kom endelig den nye forskriften den 15. juni 2001.  Forskriften tar standpunkt til flere viktige og omstridte spørsmål. Vi kan nok likevel vente oss problemer med alt det nye. Uavklarte spørsmål foreligger allerede, fordi forskriften har begynt å virke fra den 1. juli 2001. 

 

Den nye forskriften avviker fra noen tidligere utkast til forskrift, bl.a. fra det forslaget som er gjengitt i min bok Byggherren og kontraktene (Oslo 2001). Det er både redaksjonell inndeling og flere enkeltbestemmelser som er blitt en del annerledes i løpet av våren 2001.  Dessuten ble den hvilende loven fra 1999 om offentlige anskaffelser også endret i vinter, og den trådte i kraft 1. juli 2001 samtidig med forskriften.

 

Det er Norges forpliktelser etter de internasjonale EØS- og WTO-avtalene, som gjør at vi har en egen lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter.  Før i tiden fastsatte de statlige og kommunale organene selv sine egne regler. Men fra 1992 har vi hatt en håndfull EØS-forskrifter som var kompliserte og vanskelige.  Flere av disse forskriftene er blitt samlet i årets forskrift.  Den nye forskriften forandrer en del av de gamle bestemmelsene og har en litt enklere språkdrakt.

 

 

De mest omstridte temaene

 

Nå er kommuner og fylkeskommuner blitt underlagt én og samme forskrift, selv for de noe mindre innkjøpene.  Dette kan for mange småkommuner innebære en betydelig omlegging av innarbeidete rutiner og prosedyrer.  Tidligere hadde vi fellesbestemmelser for stat og kommune bare for de største kontraktene.  Men fortsatt skal det være forskjeller på reglene etter størrelsen på leveransene, og da ettersom anskaffelsene ligger over eller under de såkalte terskelverdiene.  Det dreier seg om beløpsgrenser og de er på kr. 41,75 millioner eks mva for bygg/anlegg, og på kr. 1,65 mill. eks mva for tjenesteytelser (på kr. 1,15 mill for tjenester til staten).

 

Under terskelverdiene er det blitt valgfritt for både stat og kommune om de vil ha kontrahering ved anbudskonkurranse eller etter forhandlinger.  Som før, krever forskriften at det holdes anbudskonkurranser for kontrakter over terskelverdiene, men med enkelte unntak. Bestemmelsene for anskaffelser under terskelverdiene er ikke fullt så mange og strenge, som for de over. For leveranser under kr. 200.000 eks mva er det dessuten adgang til kontrahering ved direkte kjøp uten konkurranse.

 

Det har vært uenighet om det offentlige bør kreve at alle leverandører legger fram en attest på at de er à jour med skatter, moms og andre avgifter.  Forskriften krever nå alltid skatteattest, men bare av de norske leverandørene og ikke av de utenlandske for eksempel de svenske !

 

Både i stat og kommune har det vært benyttet en såkalt antikontraktørklausul.  Hensikten er å unngå firmaer som ikke driver lovlig og unndrar seg skatter, avgifter, lovgivningen om arbeidsmiljø osv.  Som kjent, har fagbevegelsen stått på for å ha denne klausulen. Antikontraktørklausulen har imidlertid også rammet noen lovlige småfirmaer og enkeltmannsforetak.  Den nye forskriften pålegger ikke bruk av slike klausuler, men det er tillatt å bruke dem hvis det offentlige organet ønsker det. 

 

Det samme gjelder lærlingeklausul, men bare ”dersom det er et klart definert behov for lærlingplasser i den aktuelle bransje.”

 

En ny ordning er forskriftens påbud om at alle leverandører skal avgi en såkalt HMS-egenerklæring.  Leverandørene skal erklære at de vil oppfylle de lovbestemte kravene til helse, miljø og sikkerhet (HMS). Hvordan erklæringen skal lyde er fastsatt i forskriftens vedlegg 3, men denne går kanskje litt lenger enn forskriftsbestemmelsenes ordlyd.  Erklæringen sier bl.a. ”Det bekreftes at virksomheten er lovlig organisert i henhold til gjeldende skatte- og arbeidsmiljøregelverk når det gjelder ansattes faglige og sosiale rettigheter.”

 

 

Regler for anbudskonkurranser

 

Det kan være vanskelig å gjennomføre anbudskonkurranser på riktig måte.  Vi har mange rettssaker om feil i saksbehandling og mangelfulle anbud.  Anbudskonkurransene går som oftest etter reglene i anbudsstandarden NS 3400, men den er ikke særlig god og den er under revisjon.  Inntil forskriften ble vedtatt har revisjonen stått i bero, fordi forskriften inneholder en rekke bestemmelser om anbudskonkurranser for de offentlige innbydere.

 

Et særpreg ved anbudskonkurranser er at forhandlinger er forbudt og anbudene må tas som de er (”alt eller intet” ).  I praksis blir dette vanskelig bl.a. når dokumentgrunnlaget ikke er godt nok og når anbyderne tar forbehold som ikke lar seg prissette.  Derfor har både NS 3400 og den nye forskriften bestemmelser for å motvirke uklarheter, sviktende saksbehandling og det rene lureri.  Eksempler er : anonymitet til anbudsåpning, endringsforbud etter anbudsåpning, avvisning på formelt grunnlag og annet som sikrer likebehandling av anbyderne.

 

For det offentlige gjelder dessuten de grunnleggende kravene til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet, som det heter i anskaffelsesloven § 5. Andre krav er : objektivitet, ikke-diskriminerende kriterier og ”hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen.”  Det er naturligvis mye å si om alle disse kravene, men det er det ikke plass til her.

 

Jeg har merket meg bl.a. følgende bestemmelser i den nye forskriften :

 

-                     Oppdragsgiveren (innbyderen) som vil rette, endre eller supplere konkurransegrunnlaget, med noe som ikke er vesentlig, skal fastsette en forlengelse av anbudsfristen.

-                     Gir oppdragsgiveren svar på spørsmål fra én anbyder, skal dette meddeles alle.

-                     Konkurranser under terskelverdiene skal offentliggjøres via Norsk lysingsblad i den nye, norske DOFFIN-databasen.

-                     Anbudene vurderes først etter avvisningsreglene, så etter kvalifikasjonskrav og sist etter tildelingskriteriene.

-                     Tildelingskriteriene kan være enten best anbudsprinsippet eller laveste pris.

-                     Avvisningsreglene er delt inn i påbud (”skal avvise”) og tillatelser (”kan avvise”). 

-                     Avvisning på grunn av ”tvil om hvordan anbudet skal bedømmes”, synes å være innskjerpet i forhold til NS 3400.

 

-           Det er ikke lenger forskriftskrav om bestemte antall deltagere i anbudskonkurranser.

-                     Anbud kan sendes elektronisk hvis konkurransegrunnlaget åpner for det og anonymiteten bevares til anbudsåpning.

-                     Alle forbehold fra anbyder må kunne vurderes uten kontakt med anbyder.

-                     Det kan holdes åpningsmøte uten anbydere til stede, men med minst to representanter for oppdragsgiveren.

-                     Adgangen til avklaring uten forhandling er blitt noe utvidet, særlig for løsninger som anbyder selv fremsetter.  Oppdragsgiver kan dessuten innhente tilleggsopplysninger om anbyders kvalifikasjoner.

-                     Foreligger det saklig grunn til det, så kan anbudskonkurranser avsluttes når som helst med avlysning (kansellering), eller med forkastelse av alle anbudene.

-                     Oppdragsgiveren skal meddele sin beslutning om tildeling av kontrakten samtidig til alle anbyderne.  Dette skal gjøres ”i rimelig tid før kontrakt inngås” , dvs. før undertegning av avtaledokument.  Dermed blir det mulig for en anbyder som mener seg usaklig forbigått, å få stanset prosessen ved å klage eller sende begjæring til domstol. 

-                     En tvist skal dessuten kunne bringes inn for det særskilte Tvisteløsningsorgan som oppnevnes etter anskaffelsesloven. 

-                     Forskriften gir oppdragsgiveren en rett til å annullere beslutningen om kontraktstildeling, selv etter at meddelelsen er gitt, dersom oppdragsgiveren da finner at tildelingen likevel ikke var i samsvar med tildelingskriteriene.

 

 

Forhandlede tilbud 

 

Å foreta anskaffelse gjennom forhandlinger er tillatt for de offentlige oppdragsgiverne bare rent unntaksvis, når vi er over terskelverdiene. Derimot er denne kontraheringsmåten et fullt likestilt alternativ under disse beløpsgrensene.

 

Også ved forhandlinger gjelder lovens grunnleggende krav og forskriftens alminnelige regler.  Her kan vi ramse opp bl.a. stikkordene forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet, objektivitet, ikke-diskriminerende kriterier og ta hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser, samt prinsippene om likebehandling, taushetsplikt og god forretningskikk.

 

Det nye og ressurskrevende er at så mange av de samme reglene som for anbud også gjelder for tilbud som skal bli forhandlet.  Spesielt gjelder det i unntakstilfellene ved forhandlet anskaffelse over terskelverdiene.  Men også under beløpsgrensene har forskriftene nokså like krav til leverandørene.  Det er riktignok noe forenklede krav til kunngjøring, tilbudets utforming, frister og konkurransegrunnlaget (dokumentasjonen).  Likevel skal oppdragsgiverne også da utarbeide et ikke ubetydelig dokumentunderlag.  Dette skal de sende til de potensielle tilbyderne for at de skal kunne utarbeide tilbudene på det grunnlag.

 

Den nye forskriftens krav er mer omfattende enn før, så det er mye nytt å passe på for de offentlige oppdragsgivere.  Spesielt kan dette bli komplisert for de mindre kommunene som ikke har vært vant med så detaljerte, tvingende bestemmelser for de mer begrensede anskaffelsene.  Alle kommuner har kanskje heller ikke vært vant til å foreta disse anskaffelsene på en så detaljstyrt måte.  Fra nå av er det alltid nødvendig med god innsikt i dokumentasjon, framgangsmåter og forhandlingsteknikk.

 

Ved anskaffelse gjennom forhandling er det tillatt å forhandle om alle sider ved leverandørenes tilbud.  Dersom oppdragsgiveren har en god forhandlingssituasjon, kan han eller hun innlede forhandlinger om så vel kontraktsvilkår som priser og tekniske spesifikasjoner. 

 

Oppdragsgiveren må regne med at tilbyderen er en erfaren og profesjonell forhandler.  En tilbyder vil naturligvis nødig bli tvunget til å redusere sin pris.  Ofte vil det være nokså beskjedent hva oppdragsgiveren kan vente å oppnå, hvis han ikke selv er villig til å kutte i den tilbudte ytelsens omfang eller kvalitet, alternativt at han på annen måte kan godta å lempe på de vilkårene som er satt.

 

*  *

 

Selv om den nye forskriften har forenklinger, er det fortsatt et stort og komplisert regelverk. I den nærmeste tiden må vi regne med overgangsproblemer. Blant annet er det merkelig at forskriften ikke har egne overgangsregler for anskaffelsesprosjekter som er begynt før den 1. juli 2001 og som fortsetter i tiden etter. Iallfall må vi anta at planlegging som er startet etter forskriftens ikrafttredelse, vil være regulert i sin helhet av den nye forskriften.